mercredi 6 juin 2018

Un cadre législatif En constant remodelage

Depuis les nationalisations du 24 février 1971, le secteur des hydrocarbures a connu cinq transformations juridiques majeures, représentées successivement par les lois 86-14 du 19 août 1986, 91-21 du 4 décembre 1991, 05-07 du 26 avril 2005 amendée par l’ordonnance 6-10 du 29 juillet 2006 et enfin, la dernière en date, la loi sur les hydrocarbures portant amendement de la loi 05-07 du 28 avril 2005, adoptée le 21 janvier 2013 à l’APN et publié au Journal officiel du 24 février 2013. Le dispositif incitatif institutionnel et fiscal constitue l’objet essentiel des réaménagements du cadre législatif régissant les activités pétrolières et gazières, opérés au cours de ces vingt dernières années. On retrouve au cœur pratiquement de tous les exposés des motifs relatifs aux changements législatifs en question, un noyau constant de cinq arguments de nécessité qui font consensus : l’épuisement des réserves et la nécessité de les renouveler, la baisse des revenus, la nécessité d’attirer des capitaux, technologies et savoir-faire internationaux, la concurrence internationale accrue, la sécurité énergétique à long terme et la solidarité intergénérationnelle. Adoptée dans un contexte d’effondrement des prix du brut, la loi 86-14 du 19 août 1986  inaugure la logique de l’ouverture du secteur aux compagnies étrangères, en particulier de l’amont et, avec le système des contrats de partage‑production, une période de stabilité juridique qui va durer 20 ans. Les lois qui lui succéderont vont aller dans le sens d’un degré d’ouverture toujours plus grand. Ainsi, la loi 91-21 du 4 décembre  1991  étend l’association avec des partenaires étrangers  aux  gisements déjà existants ainsi qu’aux gisements de gaz. Les partenaires étrangers, en outre,  sont désormais en mesure de construire et d’exploiter des canalisations de transport d’hydrocarbures pour le compte de Sonatrach. La loi 05-07 du 26 avril 2005 va, toutefois, se singulariser par deux éléments saillants de rupture : elle instaure la séparation des rôles et prérogatives de l’Etat (puissance publique) des missions commerciales dévolues à Sonatrach et ses filiales. Cette loi crée, dans cette nouvelle optique, un ensemble d’organismes investis des missions de puissance publique : agences des permis et concessions, agence des contrats, autorité de régulation. Par ailleurs, elle fait de Sonatrach un partenaire  minoritaire de l’activité d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures, en lui attribuant un taux de participation de 30% au maximum, remettant en cause le principe fondamental du contrôle majoritaire de l’Etat sur les activités pétrolières et gazières, consacré par les «décisions historiques» du 24 février 1971. L’abandon du principe du contrôle national sur les hydrocarbures à travers la participation majoritaire obligatoire de Sonatrach dans l’exploitation des hydrocarbures, abandon qui faisait passer Sonatrach de la position de monopole sur le domaine minier à celle de pétrolier et gazier concurrent sur son propre territoire, ne va pas faire consensus. Les instruments de la mise en œuvre de la loi seront d’abord gelés puis amendés. L’ordonnance n°06-10 du 29 juillet 2006 qui amende la loi va rendre à Sonatrach la majorité des parts dans toute exploitation pétrolière de même que dans le raffinage et le transport. L’ordonnance de 2006 complétant la loi 05-07 de 2005 a apporté, en conséquence, des modifications en portant les participations de Sonatrach dans les contrats où elle n’est pas contractante d’un maximum de 30% à un minimum obligatoire de 51%. La loi amendée introduit également une «taxe sur les profits exceptionnels, de 5 à 50% lorsque le prix du baril de pétrole est supérieur à 30 dollars». Adoptée le 21 janvier 2013 à l’APN,  la loi  n°13-01 du 20 février 2013 apporte une novation d’envergure exceptionnelle puisqu’elle définit le cadre pour le développement futur de ressources hydrocarbures non conventionnelles, en l’occurrence le recours à l’exploitation des gaz de schiste. Elle régularise le cas des investisseurs qui ont obtenu des permis d’exploration pour le gaz et le pétrole mais qui exploitent des sources d’énergie non conventionnelles (par exemple, le gaz de schiste). Elle supprime la TPE (la taxe sur les profits exceptionnels), contestée par des groupes pétroliers étrangers et qui était aussi à l’origine de contentieux entre Sonatrach et ses partenaires internationaux. La TPE restera cependant toujours en vigueur pour les contrats d’association conclus sous la loi 86/14. Cet impôt va être remplacé par l’impôt complémentaire sur le résultat (ICR) fixé à 19% et qui  sera augmenté à 80% si les bénéfices des compagnies étrangères atteignent des seuils importants. Dans le souci d’encourager le partenariat, la fiscalité va être réduite pour les zones difficiles, dans les zones offshore, dans le nord de l’Algérie qui est très peu exploré et où il est très difficile de chercher. De même, dans l’ouest du Sahara où il y a peu de données et où il est aussi très complexe de chercher et avec des risques techniques très élevés. Elle va également être adaptée à la rentabilité. A l’avenir, les découvertes seront, en effet, de plus en plus complexes et difficiles à produire et exigeront des investissements plus lourds Trois ans après son adoption, le ministre de l’Energie en poste, alors Noureddine Bouterfa,  évoque  déjà  l’idée d’une «modification réglementaire dans un premier temps, avant une révision pure et simple de la loi, si les résultats escomptés ne sont pas au rendez-vous». Ainsi donc, la loi n°13-01 du 20 février 2013, adoptée le 21 janvier 2013 à l’APN, ne s’est pas avérée suffisamment attractive. Son successeur, Mustapha Guitouni, déclare que la révision de la loi sur les hydrocarbures en vigueur est devenue nécessaire «pour améliorer l’attractivité du pays en direction des partenaires étrangers, notamment dans la prospection et l’exploitation des hydrocarbures». De fait, cette loi de 2013 n’a pas convaincu les multinationales. Les résultats du 4e appel à la concurrence national et international pour les opportunités de recherches et d’exploitation des hydrocarbures, lancé par l’Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (Alnaft), ont été «décevants». La plupart des appels d’offres post-révision de la loi, lancés par l’Algérie pour la recherche et l’exploration pétrolières, se sont avérés infructueux. Sur 31 périmètres mis aux enchères, seules cinq offres ont été soumises. Et aucun des 5 soumissionnaires n’a proposé d’aller sur le gaz de schiste. Selon les dirigeants du secteur, les critiques des compagnies étrangères pointent du doigt «le régime fiscal qui freine». Mais, dans la conjoncture actuelle où les prix sont assez bas, il faut croire que la fiscalité n’est pas le seul obstacle. La rentabilité des investissements se pose aussi. Les experts de Sonatrach font observer que les coûts de production ont énormément augmenté au cours de la dernière décennie, un gisement qui avait un taux de rendement de 30% il y a dix ans ne donne que 15% aujourd’hui, la moitié pratiquement, un gisement qui avait un taux de rendement de 15% est aujourd’hui inférieur à 10%. Or, un taux de rendement en dessous de 10%, quand on est obligé de faire de la recherche, n’est pas rentable. Les investissements de recherche sont énormes et exigent un prix du baril nettement supérieur aux prix actuels. Le secteur de l’énergie n’a pas attiré les investisseurs dans le monde. Ce n’est pas, en effet, une question d’attractivité proprement algérienne, c’est une tendance internationale. Les investissements ont reculé de 18%, depuis 2014, selon l’Agence internationale de l’énergie (AIE). En 2016, ils ont été de 1700 milliards de dollars, soit 12% de moins qu’en 2015. C’est le secteur pétrole et gaz qui en pâtit le plus (- 25%), suivi de la production électrique (-5%). En réalité, ce sont les profits boursiers qui constituent aujourd’hui l’aiguillon principal des multinationales pétrolières. Leur logique est résumée de manière éloquente par l’ancien président d’ExxonMobil et ex-secrétaire d’Etat de Donald Trump, Rex Tillerson, qui, lors d’une entrevue donnée, en 2006, au magazine The Economist déclarait : «La stratégie de la société Exxon est fort simple et c’est la même depuis 12 ans : investir le moins possible, dépenser le moins possible et opérer comme si le prix du brut allait baisser demain.» Mais, si depuis le temps déjà lointain des nationalisations, cinq lois se sont succédé, le contexte national a, lui, connu des bouleversements majeurs. Déclin des réserves prouvées récupérables des hydrocarbures conventionnels, explosion de la consommation interne, émergence de la préoccupation environnementale, rupture de la relation hydrocarbures-développement et, singulièrement, du lien vertueux recettes devises pétrolières (et gazières)-investissement productif, reconfiguration agressive de l’ordre énergétique international. Le «consensus énergétique national» s’est ébranlé. L’énergie est devenue l’objet de contestations sociales et politiques. La question de la légitimité des choix énergétiques est posée et celle de l’acceptabilité sociale des décisions énergétiques fait son entrée dans le débat public. L’argument des bénéfices économiques et sociaux que les choix officiels entraînent pour la société ne fait plus l’unanimité. La question centrale de la politique de redistribution du revenu national et son pendant, celle des usages sociaux des revenus générés par la valorisation des ressources hydrocarbures, divise. On a vu des émeutes des carburants dans les régions frontalières du pays ou de l’électricité aux abords mêmes de la capitale, des émeutes à l’état endémique depuis de nombreuses années, autour des bases pétrolières du Sud, exprimant la montée du ras-le-bol des laissés-pour-compte de la prospérité pétrolière. Ces marques de désaffection se multiplient, révélatrices de la fracture. En contrepoint, s’amplifie la rhétorique libérale sur la «nécessaire réduction» des subventions énergétiques et des transferts sociaux. La relation pétrole-développement fait l’objet de  questionnements critiques. A quoi a servi l’argent du pétrole ? Que sont devenus les rendez-vous pris avec la croissance économique «auto-entretenue», «l’embrayage technologique endogène», le progrès social ? Est posée en filigrane, la question de la «responsabilité» du modèle énergétique dans la «fabrication» (un peu au sens de formatage) du modèle politique et du modèle économique et social régnant en Algérie. Tout cela va bien au-delà d’une problématique de révision de la loi sur les hydrocarbures. Il devient nécessaire de reformuler, en conséquence, l’équation énergétique algérienne. Outre les questions centrales du choix de la variante du mix énergétique incluant les énergies renouvelables — et même, entend-on dire, le nucléaire —, et de la maîtrise de la demande, la problématique de la reformulation du modèle énergétique algérien doit intégrer de nouvelles variables qui ne relèvent pas du strict cadre de la politique énergétique. Elle se décline en termes de ruptures impératives et d’enjeux non seulement de politique économique mais aussi de nature proprement politique qui touchent à la relation modèle énergétique-modèle politique. Il s’agit d’enjeux de caractère inédit qui se posent autour de choix stratégiques d’ordre technique, économique et politique et qui soulèvent des défis majeurs.       

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